《新環(huán)保法》對環(huán)境監(jiān)測定位的思考

2014 年4 月24 日，《中華人民共和國環(huán)境保護法》( 以下簡稱“新環(huán)保法”) 由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，將于2015 年1 月1 日起施行。“新環(huán)保法”規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一監(jiān)督管理和環(huán)境監(jiān)測活動的范疇、職能和法律責任，為依法管理和依法監(jiān)測指明了方向。

1.環(huán)境監(jiān)測的定義范疇

“新環(huán)保法”第二條規(guī)定: “環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！睆V義上講，上述環(huán)境要素( 或資源對象) 的監(jiān)測均可稱為“環(huán)境監(jiān)測”。

2.環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管主體和職責

“新環(huán)保法”第十條規(guī)定: “國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理; 縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理?！痹摋l規(guī)定體現(xiàn)了既有統(tǒng)一監(jiān)督管理、又有部門職責，既有國家監(jiān)管、又有地方職責的具有中國特色的環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一監(jiān)督管理體制。

在此體制下，環(huán)境監(jiān)測該如何實施統(tǒng)一監(jiān)督管理呢? 在“新環(huán)保法”第十七條、第十八條、第二十條、第三十二條、第三十三條、第三十九條、第四十二條和第四十七條中，分別從國家層次、國家和省級層次、各級人民政府層次以及企事業(yè)單位層次對其法定義務和職責進行了規(guī)定。

第十七條規(guī)定: “國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質量監(jiān)測站( 點) 的設置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理?！币?guī)定“有關行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質量監(jiān)測站( 點) 的設置應當符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的要求”。而“監(jiān)測機構應當使用符合國家標準的監(jiān)測設備，遵守監(jiān)測規(guī)范。監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責”。

第十八條規(guī)定: “省級以上人民政府應當組織有關部門或者委托專業(yè)機構，對環(huán)境狀況進行調查、評價，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制。”

第二十條規(guī)定: “國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！?/p>

第三十二條規(guī)定: “國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度?！?/p>

第三十三條規(guī)定: “各級人民政府應當……加強對農業(yè)污染源的監(jiān)測預警，……”

第三十九條規(guī)定: “國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度; ……”

第四十二條規(guī)定: “重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄?！?/p>

第四十七條規(guī)定: “縣級以上人民政府應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，……”

依據(jù)上述法條規(guī)定，國家層次的環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一監(jiān)督管理職責主要體現(xiàn)在應該由國家( 國務院) 建立健全環(huán)境監(jiān)測制度( 包括調查、監(jiān)測、預警、應急、評估、信息發(fā)布等) ，由國務院環(huán)境保護主管部門建立健全統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、網(wǎng)絡和站( 點) ，組織實施跨行政區(qū)域的統(tǒng)一監(jiān)測，并依法監(jiān)督法律執(zhí)行和統(tǒng)一監(jiān)管成效等方面。

3.環(huán)境監(jiān)測的行為主體和定位

除排污單位以外，“新環(huán)保法”對環(huán)境監(jiān)測的行為主體并未明確界定，但從監(jiān)管主體的職責方面以及第六十五條規(guī)定的法律責任，可以大致歸納出以下3 類:

第一類是由國務院環(huán)境保護主管部門或者各級人民政府組織的“有關部門”或其附屬機構。

按照“新環(huán)保法”第十七條第二款規(guī)定: “有關行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質量監(jiān)測站( 點) 的設置應當符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的要求，……”保留了“有關部門”自行開展環(huán)境質量監(jiān)測的權力。結合第一款“會同有關部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡”的規(guī)定，環(huán)境質量監(jiān)測的行為主體，應當是“有關部門”本身或其附屬機構，而國務院環(huán)境保護主管部門有專門機構從事環(huán)境質量監(jiān)測，也是應有之義。除環(huán)境質量監(jiān)測之外，按照第十八條、第四十七條的相關規(guī)定，此類機構的任務還應包括“對環(huán)境狀況進行調查、評價”以及突發(fā)環(huán)境事故的監(jiān)測和評估工作。其定位應是環(huán)境保護主管部門或相關部門的技術支持單位，具備比較明顯的公益屬性。

第二類是“新環(huán)保法”第四十二條規(guī)定的“排污單位”。

按照該條規(guī)定: “重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄?！痹摬糠謨热菔菍υ摋l規(guī)定中“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者”污染防治責任的具體落實措施

三類是接受委托的“專業(yè)機構”或者提供服務的“環(huán)境監(jiān)測機構”。

按照“新環(huán)保法”第十八條的相關規(guī)定，省級以上人民政府“對環(huán)境狀況進行調查、評價”的實施主體可以是“有關部門”，也可以是委托的“專業(yè)機構”。前者從根本上講是政府行為，后者則是市場行為。

另外，按照第六十五條規(guī)定: “環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構……在有關環(huán)境服務活動中，……”明確指出“環(huán)境監(jiān)測機構”是“環(huán)境服務活動”的主體之一。顯然，與接受委托的“專業(yè)機構”類似，開展環(huán)境服務活動的環(huán)境監(jiān)測機構的環(huán)境監(jiān)測行為也屬于市場行為。

從環(huán)境監(jiān)測的內容上看，環(huán)境狀況的監(jiān)測活動應由國務院( 或國務院環(huán)境保護主管部門) 和省級人民政府組織實施，環(huán)境污染公共監(jiān)測預警活動則由縣級以上人民政府負責，即縣級以上各級人民政府均有相應的環(huán)境污染公共監(jiān)測預警職責。企事業(yè)單位的監(jiān)測活動由其自行負責。因此，為了實施環(huán)境監(jiān)測的統(tǒng)一監(jiān)督管理，需要進一步明確環(huán)境質量監(jiān)測、應急和預警監(jiān)測、排污單位監(jiān)測、環(huán)境與健康監(jiān)測等領域的組織和實施主體的職責范圍，進一步明確“組織”和“委托”的途徑、機制和方式，進一步明確“有關部門”和“專業(yè)機構”所指及其屬性、職能、資質資格等。

4.環(huán)境監(jiān)測的主要任務和面臨的主要問題

在“新環(huán)保法”中，環(huán)境監(jiān)測的主要任務可以概括為以下幾個方面:

1) 服務好生態(tài)保護紅線的劃定，環(huán)境保護規(guī)劃的編制，經(jīng)濟和技術政策的制定，環(huán)境質量標準和污染物排放標準的制定等。

2) 服務好環(huán)境狀況的調查、評價，環(huán)境資源承載能力的調查、監(jiān)測、評估、預警和修復制度的落實。

3) 服務好說清環(huán)境質量、環(huán)境污染和生態(tài)破壞( 也可稱為“環(huán)境損害”) 及環(huán)境風險( 包括企業(yè)事業(yè)單位排放情況) 狀況。

4) 服務好環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度的落實。

5) 服務好環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，突發(fā)環(huán)境事故造成的環(huán)境影響和損失鑒定評估、結果公布制度的落實。

6) 服務好“新環(huán)保法”確定的各項環(huán)境保護監(jiān)督管理制度和政策的落實。如行政管理與行政許可方面的目標責任與考核評價、聯(lián)防聯(lián)控、環(huán)境影響評價、總量控制、淘汰落后、排污許可、現(xiàn)場檢查、事故應急、狀況報告、信息公開等制度。行政處罰方面的查封扣押、限制生產、停產整治、停止建設等制度。刑事追責方面的行政拘留、案件移送、公益訴訟等。經(jīng)濟政策方面的排污收費、環(huán)境稅收、生態(tài)補償、環(huán)境污染責任保險、環(huán)境損害( 侵權責任) 賠償?shù)日摺?/p>

鑒于“新環(huán)保法”在環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理、保護和改善環(huán)境、防治污染和公害、信息公開和公眾參與等領域進一步加強了行政管理權力，明確了環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管主體和法律責任，由于對環(huán)境監(jiān)測行為主體的規(guī)定不明確，在環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管實踐中尚需研究優(yōu)先解決以下問題:

1) 環(huán)境監(jiān)測體制機制方面，如何明確環(huán)境監(jiān)測事業(yè)單位的改革方向、改革路線圖和時間表，充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境監(jiān)測服務中的作用?

2) 行政管理制度體系方面，在統(tǒng)一監(jiān)督管理的國家環(huán)境監(jiān)測制度下，應盡快明確行為主體的義務和責任，制定環(huán)境監(jiān)測各類主體行為的法律依據(jù)。

3) 業(yè)務管理制度體系方面，應明確各環(huán)境監(jiān)測行為主體的資質、資格要求，規(guī)范準入條件; 研究監(jiān)測數(shù)據(jù)共享范圍，建立共享機制; 建立環(huán)境監(jiān)測各類行為主體的程序依據(jù)。

4) 技術管理制度體系方面，應研究與法律責任相匹配的技術要求，制定或修訂現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測領域的技術規(guī)范、技術標準和技術要求等監(jiān)測行為的技術依據(jù)。